民事支持起诉视域下检察和解协议相关问题研究

来源：第三检察部法律政策研究室 作者：mzyksk 发表日期：2025-06-25 浏览量：224

民事支持起诉视域下

检察和解协议相关问题研究

 

孟州市人民检察院  李晋男

 

摘要：民事支持起诉是检察机关能动履职、保障社会特殊群体合法权益、维护社会公平正义的重要方式。检察机关办理民事支持起诉案件，对于有和解意愿的当事人，可以引导其自行和解。在此情形下，检察机关通常会作出和解协议书予以确认。但实践中，负有履行义务一方当事人通常会出现怠于履行、甚至不予履行的情形，导致案结事不了。因此，有必要在司法层面上探索提高违约成本、完善制度设计、加强外部合作等优化路径，提升检察和解协议的“刚性”效力，做好支持起诉的“后半篇文章”，切实提升民事支持起诉工作质效。

关键词：民事支持起诉；检察和解协议；“刚性”效力

 

民事支持起诉制度旨在全面保障弱势群体的合法权益，生动践行以人民为中心的发展思想和社会主义核心价值观，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定，推动国家治理体系和治理能力现代化^[]。1982年3月8日，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（以下简称《民事诉讼法》），其中第十三条明确规定“机关、团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”自此民事支持起诉制度以立法的形式被规定下来，后《民事诉讼法》虽历经正式施行、多次修改，民事支持起诉制度始终未被删减。

民事支持起诉制度被确定下来后，由于规定笼统、缺乏可操作性，并未得到有效的适用，始终是《民事诉讼法》中“沉睡的法律条款”。后全国检察机关开始积极探索民事支持起诉工作，部署开展民事支持起诉专项行动，此时支持起诉制度被逐渐激活，支持起诉案件数量开始呈现逐年增长趋势，有力维护了弱势群体的合法权益，取得明显成效。据统计，2018-2022年，全国检察机关依法支持起诉16万多件^[]。其中：2019年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件18510件；2020年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件32546件，同比上升75.8%；2021年1至9月，全国检察机关受理民事支持起诉案件41966件，同比上升87.9%。滕艳军指出，支持起诉制度体现出立法机关对诉讼弱势群体的关注，但因规定内容较为笼统，并未能直接转化为丰富的法治实践。近年来，在习近平法治思想的指引下，检察机关的积极探索和能动履职激活了这个“沉睡的法律条款”，让支持起诉制度焕发生机^[]。2021年12月，最高检以民事支持起诉为主题，发布了第三十一批指导性案例，主要涉及智力残疾人、老年人、进城务工人员、受家暴妇女等弱势群体的权益保障，充分发挥了民事支持起诉制度在保护弱势群体权益方面的独特作用，有力解决了弱势群体的操心事、烦心事、揪心事。民事支持起诉工作打开了助力弱势群体维权的新渠道，把正道的光照向了特殊群体^[]。2022年3月，最高检出台了《民事检察部门支持起诉工作指引》（以下简称《工作指引》），对民事支持起诉主体定位、原则、案件范围、受理程序、结案方式等方面进行了详细规定，进一步为民事支持起诉工作提供了办案指引，民事支持起诉工作逐步走向具体化、体系化、规范化。

《工作指引》第六条指出检察机关办理支持起诉案件，应当积极运用多元化解纠纷机制，做好当事人的矛盾纠纷化解工作。第十四条、第十七条更是明确指出检察机关办理民事支持起诉案件，对于有和解意愿的当事人，可以引导其自行和解，并进一步作出终结审查的决定。检察实践中，对于当事人自行和解的情形，检察机关通常会作出和解协议书予以确认。但由于和解协议书由当事人自愿达成，属合同范畴，具有民商事契约的属性，缺乏强制执行力，负有履行义务一方因缺乏约束通常会出现怠于履行、甚至不予履行的情形，导致案结事不了。因此有必要探究支持起诉视域下检察和解协议的相关问题，增强检察和解协议“刚性”，赋予检察和解协议强制执行力，做好民事支持起诉的“后半篇文章”。

一、概念探析：民事支持起诉视域下检察和解协议的定义性质

（一）民事支持起诉视域下检察和解协议的定义探析

和解是指当事人在自愿的基础上，就已经发生的争议进行协商、达成一致，自行解决纠纷的一种私力救济方式。作为多元化的民事纠纷解决机制之一，和解在化解矛盾纠纷、促进社会和谐、维护大局稳定等方面发挥着重要作用。当事人在达成和解之后，通常会将和解的内容采用书面的形式固定下来，从而形成和解协议。学者王利明认为，和解具有成本低廉、快捷解决纠纷的特点，在非诉讼纠纷解决机制中居于重要地位。和解协议是当事人为了解决争议、确定法律关系的内容，在现代社会已成为化解矛盾和纠纷的一种重要方式^[]。司法实践中，和解协议的应用范围十分广泛。如：诉讼和解协议。诉讼和解协议是指双方当事人在人民法院诉讼阶段自愿达成的和解协议。《民事诉讼法》第五十三条规定，双方当事人可以自行和解。在民事诉讼程序的进行过程中，双方当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事实体权利，从而自愿达成诉讼和解协议。双方当事人在诉讼中达成和解协议后，并不能当然终结诉讼程序，这时当事人可以向人民法院申请撤回起诉，经人民法院审查准许而结案；也可以申请人民法院依据和解协议制作民事调解书结案。又如：执行和解协议。执行和解协议是指双方当事人在人民法院执行阶段自愿达成的和解协议。《民事诉讼法》第二百四十一条规定，在执行中，双方当事人自行和解达成协议的，执行员应当将协议内容记入笔录，由双方当事人签名或者盖章。《最高人民人民法院关于执行和解若干问题的规定》第一条规定，当事人可以自愿协商达成和解协议，依法变更生效法律文书确定的权利义务主体、履行标的、期限、地点和方式等内容。可以看出，双方当事人在人民法院执行程序中，可以自愿达成和解协议，依法变更执行依据确定的权利义务主体和给付内容。执行和解协议不具有强制执行力，其只能由当事人自觉履行，而不能申请人民法院强制执行。当事人达成执行和解协议并生效后，请求中止执行或者撤回执行申请的，人民法院可以裁定中止执行或者终结执行。当事人按照和解协议的内容履行完毕的，人民法院按执行结案处理，执行程序即终结。当事人不履行和解协议的，申请执行人可以申请恢复执行原生效法律文书，也可以就履行执行和解协议向人民法院提起诉讼。再如：检察监督和解协议。检察监督和解协议是指双方当事人在检察机关办理诉讼监督案件过程中自愿达成的和解协议。《人民检察院民事诉讼监督规则》第五十一条、第七十三条规定，检察机关在办理民事诉讼监督案件过程中，当事人有和解意愿的，可以引导当事人自行和解，并依据双方当事人达成的和解协议进一步作出终结审查的决定。《人民检察院行政诉讼监督规则》第四十八条、第八十一条规定，检察机关在办理行政诉讼监督案件时，可以采取当面、电话、由当事人提交书面意见等方式听取当事人意见，其中听取意见的内容包括双方当事人有无和解意愿，并依据双方当事人达成的和解协议进一步作出终结审查的决定。综上所述，无论是人民法院的诉讼程序、执行程序，还是人民检察院的检察监督程序，和解协议在影响法定程序走向上都发挥着不容忽视的作用。可以说，和解协议贯穿于整个司法活动的全过程。

本文所研究的检察和解协议是指检察机关在办理民事支持起诉案件中，由于双方当事人自行和解而作出的和解协议。《工作指引》第十四条、第十七条明确规定，检察机关办理民事支持起诉案件，对于有和解意愿的当事人，可以引导其自行和解，并进一步作出终结审查的决定。检察机关依据和解协议及当事人撤回支持起诉申请，可以作出终结审查的决定。正是由于双方当事人达成和解协议，不再存在案涉纠纷，因此检察机关不再就该案向人民法院发出支持起诉意见书。

（二）民事支持起诉视域下检察和解协议的性质特征

民事支持起诉视域下检察和解协议的性质特征主要体现在自愿性、合法性、契约性三个方面。

一是自愿性。检察和解协议须由双方当事人自愿自行达成，检察机关可以引导，但无权利用公权力进行干涉，是当事人行使意思自治原则的体现。即在程序上，是否以和解的方式解决纠纷，须尊重双方当事人的和解意愿，由双方当事人自愿自行决定；在实体上，是否达成和解协议，亦须尊重双方当事人的和解意愿，由双方当事人就和解协议内容自行达成合意。

二是合法性。无论是检察和解协议的形成程序，还是检察和解协议的内容均不得违反法律规定。一方面，检察机关进行检察和解活动时，程序上要合法。当事人一方或者双方坚持不愿和解、无和解意愿的，检察机关应当及时作出支持起诉意见书，支持当事人向人民法院起诉；或者当事人双方自行和解未成的，检察机关亦不得久和不决，应当及时作出支持起诉意见书，支持当事人向人民法院起诉。另一方面，检察和解协议内容应合法，不得违反国家的法律规定，不得损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。

三是契约性。检察和解协议与诉讼和解协议、执行和解协议等虽形成于司法活动的不同阶段，但都具有和解协议共同的属性，即契约性。检察和解协议在民事法律意义上属于民事合同，具有民商事契约的属性，是双方当事人通过自愿协商、达成合意的书面形式。正是由于检察和解协议的契约性，其并不当然具有强制执行力，主要依靠当事人遵循诚信原则，秉持诚实、恪守承诺、自觉履行。可以说，检察和解协议是否可以得到有效履行依赖于当事人的诚信品质。

二、动因溯源：民事支持起诉视域下检察和解的功能价值

随着检察机关民事支持起诉工作的深入开展，因当事人达成和解而终结审查已成为支持起诉案件不容忽视的结案方式。如表1所示，对某基层检察院近年来民事支持起诉案件数据进行分析，可知2022年以当事人达成和解协议撤回支持起诉申请而终结审查的案件共1件，占比33.3%；2023年共3件，占比25%，2024年第一季度共5件，占比83%。由此可见，检察和解对于解决民事支持起诉案件发挥着越来越重要的作用。因此，推动检察和解在民事支持起诉领域的深入发展，充分发挥检察和解的价值意蕴和现实功能，已成为做实民事支持起诉工作、实现民事争议实质性化解的风向标。

表1  近年来某基层检察院民事支持起诉案件数据统计表

年份     立案数   终结审查（达成和解撤回申请）数   按约履行数

2022        3                1                          0

2023       12                3                          2

2024 一季度 6                5                          3

合计       21                9                          5

数据来源：根据检察业务应用系统数据和和解协议跟踪履行情况整理（排除受家暴妇女人身安全保护令支持起诉案件）。

（一）有利于定分止争，减少当事人诉累

民事诉讼作为一种纠纷解决机制，往往审理周期长、耗时良久。检察机关通过引导当事人自行和解，可以快速、有效解决双方当事人之间的争议纠纷。当事人通过协商达成双方均认可的解决方案，可以避免纠纷进入人民法院诉讼程序，从而减轻双方当事人的心理压力和经济负担，节约时间成本，减少当事人诉累，有助于双方当事人及时恢复正常的生活和工作。冯小光等认为，检察和解可以降低当事人的诉讼成本，能够化解社会矛盾^[]。

（二）有利于维护关系，减少社会对立面

检察机关通过引导双方当事人协商一致、达成和解，有利于维护双方当事人之间的关系，有利于化解社会矛盾、减少社会不安定因素，有利于促使双方当事人以更加和谐的方式继续交往与合作，减少社会对立面。以农民工群体支持起诉案件为例。此类案件在民事支持起诉案件中，数量最多、占比最大，如果都通过支持农民工向人民法院起诉的方式来解决，势必会加深农民工与分包单位（人）、承包单位、建设单位等主体之间的冲突和敌对情绪，不利于劳资纠纷解决和社会关系的维护。相反，如果通过检察和解的方式，引导双方当事人自行和解，不仅有利于解决纠纷，更有利于维护劳资双方关系，促使双方在工程建设等领域继续合作，实现双赢局面、促进社会和谐。

（三）有利于实现共赢，节省司法资源

对于民事支持起诉案件的解决方案而言，检察和解相比诉讼程序更为快速便捷。检察和解一方面可以更好地保护弱势群体的合法权益，通过和解，弱势群体的诉求可以更快得以实现，避免了长时间的诉讼过程；另一方面可以在一定程度上减轻人民法院的案件负担，避免一些不必要的诉讼环节，从而节省司法成本、节约司法资源、提高司法效率，实现双方当事人、检察机关、人民法院双赢多赢共赢的良好局面。

（四）有利于保护隐私，减少社会影响

检察和解通常是检察机关引导双方当事人在私下进行和解，有利于保护双方当事人的隐私，避免案件公开化给双方带来负面影响。尤其对欠薪民营企业而言，近年来一些民营企业由于受到新冠疫情等不可抗力、政策调整、市场变化等因素影响导致生产经营出现困难、资金周转出现问题，短期内面临难关，并非无故恶意欠薪，此时通过检察和解的方式来解决，不仅可以纾解企业压力，助力企业逐步恢复正常经营，更有利于保护企业隐私，降低案件对企业信用造成的影响。

三、现实情境：民事支持起诉视域下检察和解协议遭遇履行困境

检察和解在化解矛盾纠纷、维护社会关系、节约司法资源、保护当事人隐私等方面发挥着重要作用。但在检察实践中，检察和解协议却遭遇履行困境，负有履行义务一方当事人通常会出现怠于履行、甚至不予履行的情形，导致“案结事不了”。如表1所示，以当事人达成和解协议撤回支持起诉申请而终结审查的案件共9件，但按约履行案件数仅有5件（其中1件为标的额小而当场即时履行的案件），仅占比55.56%。在检察和解协议遭遇履行困境情形下，检察和解的功能价值难以得到充分体现，支持起诉工作效果难以得到有效发挥。要真正实现检察和解协议从“案结事不了”到“案结事了”的结果转变，需要不断总结造成检察和解协议履行困境的潜在因素。

（一）诚信缺失：检察和解协议遭遇履行困境的主观因素

在检察和解协议履行过程中，当事人的诚信品质是其能否得到有效履行的基本前提。如果负有履行义务一方诚实守信、信守承诺，能够严格按照检察和解协议的内容履行自己的义务，那么检察和解协议将得到有效履行，双方当事人就此再无争议。但现实中，部分负有履行义务的当事人诚信意识缺失，缺乏契约精神，随意打破自己作出的承诺，部分履行甚至不履行检察和解协议，从而导致检察和解协议变为“一纸空文”，无法得到有效落实。

（二）效力弱化：检察和解协议遭遇履行困境的内在制约

由于检察和解协议由双方当事人自愿达成，具有民商事契约的根本属性，因此其只具有普通合同的效力，而没有强制执行力，效力较弱。负有履行义务一方当事人拒不履行检察和解协议，除在道德层面上被谴责外，并不会对其产生任何强制性、实质性的影响。其与诉讼和解协议有所不同，后者一方当事人可以申请人民法院依据和解协议制作民事调解书结案，而民事调解书具有强制执行力，可以保障诉讼和解协议得到落实。

（三）违约欠缺：检察和解协议遭遇履行困境的自身缺陷

在达成检察和解协议过程中，双方当事人往往更多关注案涉标的额、履行方式、履行日期等争议内容，就上述争议事项进行充分沟通协商，而忽视一方当事人未充分履约时产生的违约责任，因此最终形成的检察和解协议更多体现出案涉标的额、履行计划等必要内容，而无违约责任的约定。欠缺违约责任的检察和解协议往往对负有履行义务的一方当事人并没有产生较大的约束力，从而在一定程度上制约了检察和解协议的切实履行。

（四）立法缺位：检察和解协议遭遇履行困境的外在掣肘

支持起诉背景下形成的检察和解协议在一定程度上类似于人民法院诉前调解阶段由人民调解委员会作出的人民调解协议。《中华人民共和国人民调解法》第三十三条明确规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。也就是说，人民调解协议可以通过人民法院司法确认程序获得强制执行力，从而解决后续履行问题。对于检察和解协议来说，法律并未规定赋予其强制执行力的衔接程序，也是其遭遇履行困境的原因。

（五）参与缺位：检察和解协议遭遇履行困境的现实因素

民事支持起诉案件类型多样，涉及老年人、残疾人、妇女、农民工、军人及军属等众多特殊民事主体，各种法律关系相互交织，其权益保障亦涉及多个机关，需要人民法院、人社、司法行政、民政等多部门协作配合。但在检察实践中，检察机关办理民事支持起诉案件，尤其是双方当事人达成和解协议而终结审查的案件，通常只有检察机关一方参与，缺少其他机关部门参与配合，导致无法形成督促检察和解协议后续履行的合力。

四、优化路径：增强民事支持起诉视域下检察和解协议的“刚性”效力

在检察和解协议的履行过程中，负有履行义务一方当事人诚信意识缺失是造成检察和解协议“履行难”的原因之一，但解决此问题仅仅依靠道德教育、社会诚信体系建设是远远不够的，还需要在司法层面上寻找破解之道。故而，如何增强检察和解协议“刚性”效力便成为破解检察和解协议“履行难”问题、做实民事支持起诉工作的不二法门。

（一）增加违约条款，提高违约成本

双方当事人在达成检察和解协议过程中，除对案涉标的额、履行方式、履行时间等必要事项进行协商外，可就违约责任进行协商，在检察和解协议中增加违约金、利息等违约条款。检察机关也可以适时引导双方当事人约定违约责任，从而在一定程度上增强检察和解协议的“刚性”效力，对负有履行义务一方产生一定的约束力，确保检察和解协议得以切实履行。

（二）完善制度设计，探索衔接程序

一是检察机关可以与人民法院进行磋商，出台相关办案机制、规范性文件、司法解释，在现有的法律框架下，通过完善制度设计，创新检法化解矛盾纠纷机制，共同探索赋予检察和解协议强制执行力的条件、程序等。二是加强立法设计，健全完善相关立法，建议在民事诉讼法进行检察和解的概括性规定，探索建立检察和解协议的司法确认程序，让检察和解协议通过司法确认程序，获得强制执行力。在负有履行义务一方拒不履行检察和解协议时，受损害方可以直接向人民法院申请强制执行生效法律文书，从而维护受损害方的合法权益。

（三）加强外部合作，形成支持合力

检察机关在开展民事支持起诉工作时，应当加强与人民法院、人民调解组织、公证机构等多部门协调配合、外部合作，及时出台意见，探索建立“检察和解+人民调解+司法确认”、“检察和解+公证”等常态化协作工作机制。双方当事人在达成检察和解协议的过程中，检察机关可以适时邀请人民调解组织参与，进而达成人民调解协议，从而引入司法确认程序，赋予检察和解协议强制执行效力。或检察机关可以邀请公证机构参与，对检察和解协议进行公证，从而使当事人取得公证债权文书，获得强制执行效力。

总之，民事支持起诉工作是检察机关能动履职、保障社会特殊群体合法权益、维护社会公平正义的重要方式。检察机关应充分发挥检察和解制度在民事支持起诉工作中的功能价值，积极打造新时代“枫桥经验”检察版，促进矛盾纠纷的实质性化解，推动民事支持起诉工作的高质效发展，不断擦亮检察为民的政治底色，让人民群众时时刻刻感受到法律力度和检察温度。