孟州市检察院开展国土资源领域行政非诉 执行监督调查报告

来源：研究室 作者：mzyzzc 发表日期：2020-08-19 浏览量：3434

孟州市检察院开展国土资源领域行政非诉

执行监督调查报告

 

 

今年，孟州市检察院对2017年以来孟州市国土资源领域行政非诉执行案件进行专项监督。通过查阅卷宗、与行政执法人员和法院主审法官座谈等形式，发现孟州市国土资源领域行政非诉执行中存在一些问题，并就此提出一些浅见。

一、基本情况

2017年1月1日至2019年8月底，孟州市自然资源和规划局总计向孟州市人民法院申请行政非诉执行违法占用土地案件400件。其中:孟州市人民法院不予受理案件4件，涉及土地面积约211.5亩；下达准予执行裁定167件，涉及土地面积435.73亩，罚款约805万元（当事人已主动交纳罚款376万元）；下达执行裁定后，已送达立案庭申请执行的104件，违法占地面积252.06亩，罚款579.83万元（当事人已主动交纳罚款286.97万元）；作出准予执行裁定并由法院实施强制执行3件，已缴纳罚款，违章建筑拆除复耕到位1件，主体拆除1件；目前，仍有100余起案件未进入执行程序。

二、人民法院行政非诉执行难的现状

（一）人民法院在审查行政非诉执行案件时，对行政处罚的事实认定难度较大。国土资源部门作出具体行政行为时，对事实缺乏全面、细致地调查取证，在没有充分掌握事实的情况下，就作出了具体行政行为或者虽然掌握了充分证据，但是没有严格按照法定的程序做好取证工作，以至于在审查时不能提供合法、有效、充分的证据。此外，一些案件涉及到政府“以租代征”等形式违规占地，导致调查难度较大，更难以强制执行。

（二）国土资源部门在作出具体行政行为时，与行政相对方之间的协调工作不够，在进入强制执行程序时，行政相对人的抵触情绪较激烈。非诉行政执行案件涉及面越来越广，群体性事件苗头增多，行政机关与行政相对人的对抗程度是激烈的。进入法院执行程序后，被执行人情绪激动，稍有不慎就会引发当事人暴力抗法、群体性上访等事件，给基层法院工作带来很大压力，维护稳定任务艰巨。

（三）执行标的违法建筑物占地规模较大，强制拆除困难，需要足够的人力和物力。法院没有强制拆除的资金、设备和专业的人员。法院作为司法机关，本应是维护法律尊严的最后一道防线，是针对违法行为的最终制裁方式，确实不宜作为行政机关执行行政处罚决定的第一选择；另外，由法院来执行强拆，其执行手段缺乏相应的专业性，执行难度较大。

三、国土资源领域行政非诉执行存在的问题及原因

（一）国土资源部门缺乏有效的制止手段和措施，难以制止和查处违法行为。根据《土地管理法》第六十七条和八十三条规定，国土资源部门有权查阅资料、要求被检查对象作出说明、现场勘测、责令停止违法行为；作出行政处罚决定后，对责令限期拆除新建建筑物继续施工的有权予以制止。但法律没有规定国土资源部门可以采取哪些手段和措施来行使调查权和制止权。在实践中，往往违法当事人对《责令停止违法行为通知书》置之不理，一味抢建，拒不配合调查取证、做询问笔录；在做出行政处罚时，违法既成事实；当事人仍继续施工的，国土资源部门缺乏有效制止手段。执法人员现场执法往往遭遇暴力抗法，公安机关以同样的理由不予立案，国土执法权威和执法人员的人身安全不能得到保障和维护。

（二）执法力量薄弱，难以承担调查、处罚和执法的需要。对照目前国土资源领域执法的任务来看，现有的国土资源执法机构和队伍远远不能适应当前情况，在力量上明显不足，在编在岗的执法监察人员偏少，工作时常处于被动状态。对法院而言，国土资源违法案件强制执行标的价值高，影响大，执行前要做好风险评估、制定拆除方案、租用拆除工具、协调相关部门等前期准备，现场一般要组织上百人维稳、实施强制拆除；并且强制拆除，当事人及家属大多反应强烈，抵抗情绪激烈，风险较大。

（三）法律规定过于笼统，缺乏可操作性，增加了调查和执法难度。根据我国《行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告、限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。另外，《城乡规划法》第六十五条、第六十八条规定:“乡镇人民政府对违反乡村规划的违法建筑有权强制拆除，县级以上地方人民政府对城乡规划主管部门作出的限期拆除决定当事人逾期不拆除的违法建筑，有权责成有关部门强制拆除”。2013年3月25日，最高人民法院就对北京市高级人民法院报送的《北京市高级人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除问题的请示》进行了批复。批复称，“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。但是以上类似的处罚内容和执行标准不够明确，即便法院据此不予受理该类执行案件，对于行政机关来说仍难以强行拆除。

四、检察机关推动“裁执分离”的进展

孟州市检察院在法律监督中发现自2017年以来，孟州市法院对当地自然资源和规划局申请强制执行的行政非诉执行案件中有100余件在收到执行材料后至今未决定是否受理执行。为实质性解决国土领域行政非诉执行裁定立案难问题，通过多次与法院、国土部门沟通，深入开展国土领域非诉执行案件的调研，最终形成了孟州市检察院《开展国土资源领域行政非诉执行监督调研报告》和《关于推进国土资源领域行政非诉执行“裁执分离”工作的若干意见》，并于2019年9月上旬送达至孟州市法院，随后又发出检察建议:一是建议法院对孟州市自然资源和规划局提出的行政裁定执行申请，尽快依法作出决定。二是结合检察院提出的两份报告，尽快完善行政非诉案件办理机制，以保障行政处罚权的正确行使。孟州市法院收到我院两份调查报告后，将上述材料汇总整理上报至孟州市人民政府，推动形成“裁执分离”机制。孟州市政府根据检、法两家工作建议，下发了《孟州市土地非诉行政执行案件“裁执分离”工作实施办法（征求意见稿）》，正广泛征求意见中。

五、对行政非诉执行的思考和建议

最高法的批复是司法解释的一种表现形式，具有法律效力，可以作为办理司法案件的指引。既然有法律规定可依，又有明确的司法批复可供参考，就意味着“强制拆除”要按照法定程序执行，法律已经授权县级以上地方人民政府的强制执行权，就没必要启动非诉执行程序予以执行。但是，法院若据此不予受理强拆类非诉执行案件，该类问题于行政机关来说仍然棘手。从以上检察机关探索“裁执分离”机制的探索，可以畅想，从体制、机制上入手破解“两违”拆除难题，笼统的法律规定才会切实可行，强拆才能有章可循。具体提出以下建议：

（一）裁执分离机制应立足源头治理，减少土地非诉行政执行案件。将土地违法情况纳入乡镇、办事处考核内容，加强乡镇、办事处发现和制止违法用地行为的意识、职能及责任。对乡、村庄规划区内违法占地建筑物和构筑物，由乡、镇政府适用城乡规划法规定，责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，予以拆除。对已经纳入城市规划区土地上的违法行为，由规划部门适用城乡规划法，责令停止建设或者限期拆除，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由县级以上人民政府组织有关部门强制拆除，切实将违法占地制止在萌芽状态。

（二）裁执分离机制应明确行政强制措施的种类。强拆类非诉执行案件的执行难，究其根本，还是行政机关未能有效将违法行为消除在萌芽阶段，致其成难。但难题是，作为行政机关，其面对初期的违法用地行为，该具体采取何种措施才能有效“制止”违法占地行为？这些并无明确的法律可依。根据《行政强制法》第九条、第十一条的规定，对行政强制措施的种类设定的都很笼统，并且对于法律中未设定的行政强制措施，行政法规和地方性法规不得设定；《土地管理法》第八十三条，具体针对非法占地行为规定了行政强制措施，但也仅仅表述到“作出处罚决定的机关有权制止”，具体该如何“制止”非法占地行为，以上法律并未涉及；而作为行政法规的《土地管理法实施条例》的第三十二条，也没有增加“拆除抢建建筑物”、“查封”、“扣押”等强制措施。因此，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》应及时进行修订，明确国土资源部门对继续违法建设行为采取行政强制措施的种类。

（三）裁执分离机制应明确法院受案范围，行使监督职责。由于《土地管理法》、《行政强制法》没有赋予国土资源部门强制执行权。因此，应当由人民法院对符合法律规定的申请进行立案受理，经过审查后，对行政非诉执行申请的具体内容依法作出裁定；到执行环节，对符合《行政强制法》、《城乡规划法》中规定的“由县级以上人民政府组织有关部门强制拆除”的，细则应具体指定由相应部门依法依规强制拆除，真正做到“裁执分离”。