检察机关业务考评制度存在的问题

来源：案管 作者：mzyagb 发表日期：2016-09-19 浏览量：3114

 

    【摘要】检察机关考评制度是人民检察院内部管理和监督的一项重要制度,通过考评能够充分了解各级检察院履行职责的情况。检察业务考评机制作为量化检察工作的数据载体，是评价检察机关执法质量的客观依据和体现公平正义的制度平台。当前，各级检察机关施行的业务考评制度仍存在一些误区和问题，缺乏一整套系统稳定的机制体系。

【关键词】检察机关  业务考评  问题  建议

考评的本质也是管理，是通过这一过程识别工作的业绩和差距，对其进行指导和改进，盘活资源存量，最终实现工作提高。我国检察机关在职能设置上有其显著的特殊性，其职能几乎贯穿了刑事诉讼的全过程，同时也囊括了对民事行政案件的法律监督。庞杂的业务种类决定了检察机关的业务考评需要一套更为全面、科学、系统的机制。

一、考评制度存在的问题

作为评价检察业务工作的依据和尺度，检察业务考评机制确实在一定程度上促进了检察工作的发展，其积极意义自不待言。但在新时期、新的执法理念下，在司法文明的现实需要下，其缺陷却是不容忽视的，主要表现在：

（一）考评指标缺乏科学性

具体有以下三方面：

1、缺乏全面性。检察业务涉及面广，项目较多，考评指标究竟应细化、量化到何种程度把握不准。当前的业务考评注重指标的数字化，强调“硬”指标，但在检察工作中却有许多“软”指标是无法或难以用数字量化的，这在客观上引导干警争着去干那些容易得分的硬性工作，使干警的工作理念机械化，只重视工作的完成，而忽视如何进一步优化工作效果，忽视办案的社会效果、办案的数量和质量的关系、贯彻刑事政策的能力、岗位履职能力要素等充分体现检察机关形象的指标。例如在考评细则中公诉部门有一项减分情形是“所办案件直接撤案或存疑不起诉的”，这就使得部分干警为了考评，对案件审查有所偏差。另外控告申诉部门的考评方案与平时的工作紧密度甚小，平时的工作重点是接待来访群众，而考评方案的重点是办案数量，将难以考评的接待工作量化，使得部分基层院为了考评而作虚假案件。

2、缺乏协调性。检察业务从立案、侦查、批准或决定逮捕、起诉等环节，一环接一环，由于各项业务标准不同，有时后道环节必然会否定前道环节的工作成绩，如立案后撤案、不捕，捕后不诉。各业务部门自上而下进行考评，而未能对部门间的配合协作方面设定相应的考评指标，容易造成各部门间的扯皮和矛盾，不利于促进各项工作协调配合，共同发展。

3、缺乏长效性。上级检察机关在制定考评指标时，往往把上级强调需要加强的工作重点作为年度评比的侧重点，把督促工作简单化，把需要加强某一项薄弱环节扩大化，而忽视对整体工作态势的总体把握和长远设计，导致考评指标不具有长期指导性，使基层检察院的工作始终围着考评转，工作思路也随着考评指标的变化而变化，不能制订符合自身实际的长效工作思路。如2010年以前，为了打击抢夺、抢劫、盗窃刑事犯罪，考评方案中单独将此项列出，并作为考评的主要方面，而2011年之后，此项就删除，而是将当时比较热门的食品案件列入考评。各基层院为了考评，总是较为重视考评方案中的重点方面，而忽视“非重点”。

（二）考评方式简单

一是有考无评，考评机制应该有考、有评。目前的业务考评基本上是只有考、没有评,通过简单的数据统计,然后排名,而缺乏反应检察工作绩效、查漏补缺扬长避短的考后评价;二是重期末轻期间。考评一般都采用年终评比的方式进行,每到年底,上级检察院各业务部门对基层检察院对口业务进行考核、评比,以“年”为单位进行,对期间的过程缺乏及时、明确的指导,不能使基层检察院通过评比,及时发现不足、督促工作。

（三）考评模式多以数据为基础，过分强调量化指标

各地考评采取的方式通常是：以各院年终报表报送的各类数据为基础，再将不好量化的工作内容设定某些指标进行量化，最终对各院业务工作打分排名。这种模式结果直观，客观上也反映了各院业务工作上的整体状况。但司法实践中的办案过程是无法预断和形式多样的，过分强调某些既定的数字和指标，必然会引导基层检察工作的倾向性，甚至让办案人员不能全身心投入到提高案件质量上。比如考评中经常用到的“批捕率”、“捕后轻刑判决率”，考评标准往往在追求高批捕率的同时，又要求批捕之后不做轻刑判决，达到较低的捕后轻刑判决率，这就使得基层院在年终考评时顾此失彼，很难两全。也有些地方，对基层检察院不分管辖区域的大小及资源等情况，将绝对办案数量作为考核指标，这种考评方式很容易挫伤管辖区域小的基层检察院的工作积极性，并且容易产生作假现象。

（四）考评工作缺乏有效监督

当前，检察业务考评工作一般都是在检察系统内部进行。虽然检察机关考评制度是人民检察院内部管理和监督的一项重要制度，借此能够充分了解各级检察院履行职责的情况，实行业绩考核，作为奖惩的依据，能够有效激发检察干警的工作积极性，推动检察工作的发展。但是，并不能因此完全关起门来自评，毕竟检察机关各个部门的工作做得好不好，直接关系到司法权威与法治信仰，关系到社会公平与正义的维护与实现，同时也直接关系到人民群众的切身利益。因此，检察机关的评议不仅是检察院自己的事情，更是关系到社会公正的大事。所以，检察机关的考评机制有必要借助外部的力量或信息，多角度客观、全面地评价检察干警及检察工作，这样可以避免自己监督自己、自己评价自己的弊端，保证考评结果的客观性和公正性。

二、完善考评机制的建议

针对以上检察机关业务考评中的各种问题，笔者有以下建议：

（一）建立科学合理的考评指标体系

建立科学合理的考评指标体系是检察机关考评机制改革的关键环节,在考评指标的设定上必须贯彻宽严相济的刑事司法政策,摒弃落后的数量性、比例性指标,合理设置考评项目及评分标准。具体建议包括:一是将批捕率和捕后轻刑判决率等分开考评，这样能更好的反应基层院工作数量和工作质量，以免作假现象的出现。二是取消对不捕率、不诉率的严格限定。在确定审查批准逮捕权和起诉权的考评指标时,要积极肯定不批准逮捕和不起诉检察权能的正确运用,不能人为地控制或限制不捕率、不起诉率,应依照法律和刑事政策综合判断检察机关作出决定的合法性和合理性。三是科学界定错案标准。不能将法院判决无罪的案件都确定为错案,应当根据对案件的证据采纳、事实认定、法律依据、办案程序是否正确具体考察案件的办理质量。在案件的处理上,应从案件的具体情况出发,实事求是处理,不得违反司法规律人为扩大或缩小办理案件的比例指数。四是肯定无罪判有罪、量刑畸重的判决的抗诉效果。检察机关在进行审判监督时往往注重对有罪判无罪、量刑畸轻的判决提起抗诉,在确定考评指标中侧重于抗诉后量刑加重的结果。贯彻宽严相济刑事司法政策,不但要肯定有罪判无罪、量刑畸轻的判决的抗诉结果,还要肯定无罪判有罪、量刑畸重的判决的抗诉结果。

（二）通过信息化规范考评管理程序

积极探索建立网上绩效考核信息平台,运用信息技术的力量弥补人工操作管理的不足,加强和规范绩效数据的积累,实现对考核全过程的动态管理,从而提高考核的透明度、公平性。实行案件抽查制度和案件跟庭评议制度。案件抽查是指通过法律文书对照复核,对案件进行事后的追踪调查,审查案件质量。案件跟庭评议制度是指检察委员会对公诉检察官出庭情况进行实际考察,考查办案人员的责任心和业务水平。

检察业务考评机制作为量化检察工作的数据载体，是评价检察机关执法质量的客观依据和体现公平正义的制度平台。立足基层检察工作实践，建立和完善检察业务考评机制，形成科学合理的检察业务考评体系，对调动检察干警的工作积极性，推动检察工作的健康、可持续发展有着重要的意义。