检察公益诉讼助力焦作文旅

发展的实践与思考

焦作市检察院 胡丽丽 常晓聪

 

【摘要】

文旅产业需要在法治轨道上运行发展，检察公益诉讼是法治建设的重要力量。焦作检察机关通过深入调研、因地施策、全面发力、内外协同等举措助力焦作文旅市场高质量发展，但还存在法律监督能力不够强、履职范围不够广、履职手段不够智能化、公益诉讼预防性功能体现不够等问题。需要正确定位检察公益诉讼，坚持服务大局、协同联动、依法规范的工作原则，不断提升检察公益诉讼精准履职能力，强化科技赋能，加强公益诉讼法律宣传，以高质效办案为文旅市场高质量发展提供法治保障。

【关键词】

检察公益诉讼；文旅市场；高质量发展  

市场经济是法治经济，应着力在法治轨道上推动经济发展。文化旅游产业已成为21世纪经济社会发展中最具活力的新兴产业。其发展当然离不开法治的引领和保障。随着文旅融合领域的不断拓展，产业融合的叠加效应不断呈现，凝聚法治力量，以法治思维和法治手段来推进文旅融合发展，既是我国推动文旅高质量发展、满足人民对美好生活新期待的必然要求，也是依法治国、提升国家治理体系和治理能力的题中要义。

党的十八大以来，河南充分发挥历史文化资源丰富的优势，实施文旅文创融合战略，塑造了“行走河南·读懂中国”品牌，将文化强省落到实处。2024年以来，为贯彻落实习近平文化思想，围绕河南省委“文旅文创融合”战略和“行走河南·读懂中国”文旅品牌建设的重大决策部署，河南省人民检察院与河南省文化和旅游厅加强协作，决定在全省开展“行走河南·读懂中国”公益护航专项行动（以下简称“专项行动”），就是要通过检察机关与文化和旅游行政部门的共同协作，在文化市场净化、旅游市场规范、文物和文化遗产保护等方面凝聚合力，护航文旅发展。

一、焦作检察公益诉讼助力文旅发展的实践及成效

焦作位于河南省西北部，北依太行，南临黄河，古称山阳、怀川，有近五千年的文明史、三千年的建城史，是司马懿、韩愈、李商隐、许衡等历史文化名人的故里，也是太极拳的发源地。焦作市文旅资源丰富，已拥有云台山世界地质公园、人类非物质文化遗产太极拳2个世界级品牌；成功创建了2个国家级、3个省级全域旅游示范区；国家甲级旅游民宿1家、省五星级旅游民宿5家、国家非遗项目13项，均居全省第一；连续3年被评为“中国体育旅游十佳精品目的地”。焦作市曾在联合国旅游组织旅游可持续发展观测点培训会议上介绍焦作市旅游业转型与实践的做法和经验，并被中国文旅经济高质量发展建设峰会组委会授予“中国文旅融合高质量发展示范城市”称号。

专项行动开展以来，焦作检察机关严格按照上级部署要求，紧贴焦作文旅发展实际，充分发挥公益诉讼检察职能，聚焦“高质效办好每一个案件”，助力叫响“热情焦作·好客怀川”旅游品牌，让检察元素在“山水富城·文武福地”创建工作中展现别样精彩。截止2024年8月底，全市两级检察机关共排查相关线索50条，立案47件，发出检察建议31件，取得了较好效果。

（一）深入调研谋划“路线图”。焦作市人民检察院成立专项行动领导小组，认真学习领会专项行动工作部署和市委市政府《关于促进文旅文创融合高质量发展建设文化旅游强市的实施意见》，先后4次到市文旅部门和基层一线对接座谈，详细介绍公益诉讼检察职能定位，深入了解我市文旅工作的发展状况和难点堵点问题，征询文旅部门意见建议，寻找工作切入点、契合点。及时召开工作推进会，提出“紧贴本地文旅事业发展需求，立足公益诉讼办案领域，守护群众美好生活，以司法手段帮助文旅部门解决仅凭行政手段难以解决的问题”的工作思路。

（二）因地施策打好“特色牌”。对照市委市政府谋划的“一核引领、两极支撑、三带协同”的全域旅游发展格局，结合各县区旅游资源禀赋和历史文化底蕴，将10个基层院灵活分组，集中力量重点突破，区域联动互为支撑，提升针对性和实效性。如沿黄河的孟州、温县、武陟等3个基层检察院重点助力打造“大黄河之旅”的重要承接点、目的地，沿太行山的沁阳、修武、博爱等3个基层检察院重点保护包括云台山、青天河、神农山3个5A级景区和青龙峡、峰林峡在内的云台山世界地质公园，温县检察院重点保护太极拳非物质文化遗产，四城区的解放、山阳、中站、马村检察院重点围绕“打造现代城市文化旅游核心区”的要求，在吃、住、行、游等各个方面参与“城市旅游提升行动”，丰富城市旅游内容和场景。10个基层院形成了各有侧重、互促共进的文旅保护大格局。修武县检察院先后对随意处置餐厨垃圾、停车场未规范设置无障碍停车位、冒用“云台山”品牌无证生产销售牌香烟等问题立案4件，同时立足全力服务旅游强县建设，从办理云台山景区随意处置餐厨垃圾案件出发，积极构建“餐厨垃圾处置”法律监督模型，推动县政府出台《修武县餐厨废弃物统一收运处置工作实施方案》，提升全县厨余垃圾系统治理，实现“办理一案，治理一片”的社会效果，助力云台山创建国家级旅游度假区、世界级旅游景区。

（三）全面发力优化“服务链”。焦作检察系统紧扣省委关于文旅工作“安、顺、诚、特、需、愉”六字要求，推动完善“吃、住、行、游、购、娱”全要素全链条服务体系。一方面，聚焦环境美，开展整治固体废物污染专项行动。如博爱县检察院在履职中发现，辖内乡村旅游网红打卡地探花庄村因观景台处防护围栏遭人为破坏，沿山坡至沟底的省级公益林被5300多立方米建筑垃圾和生活垃圾所覆盖，面积达950平方米，导致山体林木大面积枯萎。该院通过制发检察建议，督促相关政府及时清运并复土补绿，推动开展探花庄人居环境集中整治月活动，做活特色乡村游，用“检察蓝”倾力守护“山水绿”。另一方面，聚焦出行畅，重点整治违规占用盲道、无障碍停车位设置不规范等问题。孟州市检察院针对公园、行政服务中心、医院、商场、银行、公厕等公共场所无障碍环境建设不规范问题，促进行政部门协同履职，先后改造盲道21处，完善无障碍设施68处，相关做法被最高人民检察院官微予以转发。另外，聚焦文化兴，加强文物和古树名木保护。沁阳市检察院针对域内众多古墓葬等不可移动文物保护措施不到位等问题，在制发公益诉讼检察建议督促相关行政职能部门依法履职的同时，联合当地文旅局印发《关于协作推进检察公益诉讼促进文物保护工作的意见》，推动文保部门与13个乡镇签订《文物安全目标责任书》，安装109个文物保护标志，拆除9个文物保护单位周边违建1400余平方米。同时，聚焦除隐患，持续关注食药市场违规使用生鲜灯、违规销售保健品等问题，保障群众“舌尖上的安全”；推动消除大型游乐设施、公共交通领域安全隐患。解放区检察院督促行政机关对辖区大型游乐设施安全开展专项排查，规范运营管理11处，拆除1处，保障游客安全。

（四）强化内外协同“聚众智”。一方面，积极争取外部支持。推动市政府将“加强公益保护协作配合，服务保障黄河流域生态保护和高质量发展”列入“府检联动”重点项目，加强与文广旅、环保等部门的沟通联络，凝聚更多公益保护合力。建立代表建议、政协提案与公益诉讼检察建议双向衔接转化机制，积极开展“检察长（检察官）进人大代表联络站”活动，收集代表委员建议提案70余件，转化为公益诉讼案件7件。如武陟县是“中国黄河文化之乡”，黄河文物和文化资源丰富，位于该县境内的县级文物保护单位莲花池碑石是康熙和乾隆两代帝王重视治理黄河水患一脉相承的实物见证。但因保护措施不到位，文物受损严重。该县政协委员连续六年提出相关提案，问题一直未得到有效解决。武陟县检察院根据政协委员提供的线索，办理“督促保护黄河文物莲花池石碑行政公益诉讼案”，通过邀请相关部门召开听证会，厘清文物保护和监管职责，经向县文旅局和文物所在地的街道办事处制发检察建议，推动两单位成立联络小组，委托具有资质的大内对受损石碑进行修复。为确保文物得到长效保护，推动两单位修建碑亭，树立文物保护标识，助力讲好黄河故事、弘扬黄河文化，该案入选“河南检察机关服务保障黄河流域生态保护和高质量发展典型案例”。另一方面，有力推进公众参与。全市检察机关共吸收14名具有文旅发展专业知识的人员和文物工作者加入“益心为公”志愿者，聘请4名特邀检察官助理充实检察“外脑”，为检察机关提供案件线索和专业意见。先后邀请8名人大代表、政协委员等参与案件调查、公开听证、整改验收，让公益诉讼监督更加贴近民生所需，成效被更多群众感知。解放区检察院在办理市区内重点夜游路线南水北调天河公园附近某建筑工地夜间噪音污染案中，及时邀请代表委员、行政机关召开座谈会，厘清行政监管职责，并参与整改验收，推动问题彻底解决，改善了旅客夜游体验。

二、焦作检察公益诉讼助力文旅发展中存在的问题及原因

在开展专项行动过程中，焦作检察机关虽然取得了一些成绩，但仍存在诸多疑虑和困境，与文旅产业的需求、人民群众美好生活的追求以及省检察院、焦作市委市政府的要求还有不小差距，主要体现在以下方面。

（一）检察机关法律监督能力不够强。一是履职能力有明显差距。办理行政公益诉讼检察案件，必须了解和掌握各行政机关的职职责和办案程序。文旅市场涉及面广，发展迅速，检察干警对文旅新业态了解不够，对文旅行业各个细分领域诸如沉浸式互动体验、虚拟展示、智慧导览等新型旅游服务等相对陌生，对相关运行机制和法律法规知识了解不够深入，一定程度上导致监督浅表化，制约监督效果。虽然焦作两级检察机关建立了公益诉讼办案专家咨询库，也聘请行政机关专业人员为特邀检察官助理参与公益诉讼检察工作。但实践中该部分人员真正参与公益诉讼检察办案的并不多，并未形成借助外部力量助力公益诉讼检察的长效机制。二是队伍建设与发展要求有明显差距。检察机关内设机构改革后，焦作辖内10个基层院均是民事、行政、公益诉讼检察部门合署办公，基本上每个院只能保证1名员额检察官或检察官助理专门从事公益诉讼检察工作，办案质量不能很好保证。三是“行政+检察”协同配合与工作要求有明显差距。在专项活动开展之初，相关行政机关对公益诉讼的职能定位尚有模糊认识，对检察机关参与文旅市场建设多有不解，双方同频不够，磨合尚需时日。

（二）履职范围不够广。从文旅发展角度看，目前专项行动中所办案件多集中在规范旅游市场文物和文化遗产保护方面，而在文化市场净化方面很少触及，主要原因是检察干警对文化市场的内涵和净化要求知之甚少，无从着手。从检察公益诉讼履职范围看，虽然公益诉讼检察法定办案领域已扩展到“4+10”，但针对文旅市场，生态环境保护、食品安全、安全生产等监督领域占立案总数的七成，诸如网络文化安全中个人信息保护领域、反垄断领域等很少涉猎，文物和文化遗产保护中民间艺术等非遗保护、传统村落保护等也较少涉及，公益保护文旅发展的切入点还不够精准、深入。

（三）履职手段不够智能化。近年来现代科技不断发展，全球新一轮技术科技革命和产业变革深入推进，大数据、人工智能、区块链等新技术新应用正在为法治政府建设不断注入新动能、创造新的发展机遇。因此，以大数据赋能新时代法律监督工作不仅具有现实的可行性，还有时代的紧迫性。但实务中，由于数据获取渠道不顺畅，基层检察人员对数字检察工作认识不足，办案思维和办案方式传统守旧，过于重视检察科技硬件的建设而忽视大数据赋能法律监督的思维培养，既懂业务也懂技术的复合型检察人才匮乏等都制约着检察业务与检察技术的融合度，影响大数据赋能法律监督的质效。以焦作专项行动为例，目前通过大数据发现线索的比例不足5%，数字化赋能公益诉讼法律监督也多集中在无人机航拍以固定证据，更多的线索还来源于传统的受理举报、自行发现等，证据收集还主要依靠询问、现场勘验等，履职手段智能化不足。

（四）公益诉讼预防性功能体现不够。专项行动中，焦作检察机关所办公益诉讼案件主要集中于现实损害呈现后的监督，如前述的“武陟县检察院督促保护黄河文物莲花池石碑行政公益诉讼案”、“博爱县检察院督促整治探花庄固体废物污染行政公益诉讼案”等，均属此类。这主要是基于我国现行行政公益诉讼制度以及检察实务中，都需要有国家利益或社会公共利益受到损害的初步证据，很大程度上属于事后救济。随着科学技术的发展和人类行为范围的不断扩大，工业、制造业等现代产能不可避免地会对公共利益带来不可控的风险。基于全面保障公共利益的需要，公益诉讼的功能不应止步于救济已经产生的损害，而应当演进为预防可能发生的“重大风险”。赋予检察机关在公益损害具有高度盖然性的条件下，对行政机关尚未作出而即将作出的行政行为或应当作为而不去作为的情况进行监督，对尚未造成实际损害的行政行为提起诉讼的权利，并实施相关预防性保护措施就显得尤为迫切和重要。

三、焦作检察公益诉讼助力文旅发展的努力方向

具有中国特色的检察公益诉讼制度吸收了人类文明的优秀成果，并受到传统法治文化的浸润和滋养，展现了我国通过公权力整合国家治理资源，进而解决诉源治理问题的中国智慧。随着文旅产业的不断兴盛和走深，检察公益诉讼助力文旅高质量发展既有利于法治文化与其他文化的交融，更有助于文旅产业发展和社会治理水平的综合提升。

（一）正确定位检察公益诉讼，准确把握工作原则。公益诉讼检察并不是“管天管地管空气”的存在，应当保持谦抑性，将有限的司法资源用在维护社会公共利益的最佳点上，不能“泛而全”，否则容易导致职能行使的空洞乏力。应当坚持服务大局、协同联动、依法规范的工作原则。坚持服务大局，就是要紧盯党委政府关注的文旅发展关键领域和重点问题，找准公益诉讼检察的切入点、契合点、着力点和增长点。既要紧盯人民群众密切关注的“吃、住、行、游、购、娱”等安全问题，将以人民为中心的发展思想落到实处。也要通过保护文化遗产和生态环境，确保文旅资源的可持续利用，促进了文化的传承和发展，推动文旅产业的健康发展。坚持协同联动，就是基于检察机关与文化和旅游行政部门在维护文化和旅游领域国家利益和社会公共利益上目标高度一致的认知，强化合作配合，充分发挥检察法律监督职能与文化和旅游行政执法专业化各自优势，建立良性互动协作关系，构建“文旅行政+检察”协作保护新格局。坚持依法规范，就是严守履职边界，准确把握行政执法与检察监督的最佳结合点，办理公益诉讼送案件应坚持“到位不越位、帮忙不添乱、监督不代替”的工作原则，坚持监督与支持并重，对文旅部门既要依法监督，更要支持文旅部门依法行政、全面履职。

（二）提升检察公益诉讼履职能力，确保监督精准性。一是挖掘内部潜力。加强公益诉讼专业化人才队伍建设，或建立“公益+技术+法警”联合办案模式，或发挥检察机关上下一体化履职，配齐配强公益诉讼专业办案力量。抓实抓细业务培训，如通过加强检校合作，提升检察干警准确适用法律的能力，也可通过“解剖麻雀式”学习指导性案例、典型案例，积极借鉴其他地市先进做法等健全常态化培训机制，推动检察人员做到“三个善于”，切实当好依法履职办案的“能工”，努力成为运用法律政策的“巧匠”，不断适应新时代检察工作更高要求。二是寻求外部借力。如加强与文旅等行政机关协作，邀请文物、旅游、体育、环保、自然资源、住建等行政机关专业人士作专业辅导，充分发挥特邀检察官助理等“外脑”的作用，帮助解决办案中遇到的专业问题，提高监督办案能力和质效。三是与时俱进，深入全面了解文旅产业的发展态势。在生态环境和资源保护领域，可以云台山景区保护为重点，辐射焦作辖区的北太行包括矿产、林业、水、野生动植物等各类资源保护。在食品药品领域，重点关注社区团购、网络营销、直播带货、线上销售等新业态涉食药安全问题。在文物和文化遗产保护领域，可针对焦作丰富的非物质文化遗产，加强“四大怀药”等国家原产地理标志保护。在安全生产领域，可针对研学旅行等新兴旅游类型，通过发挥公益诉讼检察职能，在文化和旅游部门、教育部门、交通部门、司法部门等之间建立起良好的沟通和协作机制，加强对新业态的综合管理。四是充分发挥预防性公益诉讼的价值。文旅产业要注重可持续发展，预防性公益诉讼与该要求异曲同工。可借鉴预防性环境公益诉讼经典案例“云南绿孔雀公益诉讼案”，在保持司法介入适度性的同时，形成司法与行政间的良性互动关系，共同保护环境利益。

（三）强化科技赋能，为高质效办案提供支撑。科技赋能是实现检察公益诉讼现代化的重要发力点。工作中要注重向大数据要生产力，以数字检察“关键变量”实现高质量发展“最大增量”。一是建设公益诉讼大数据应用平台。目前河南省检察院正在建立全省公益诉讼检察指挥平台，通过一池汇聚数据、一体指挥办案、一键共享模型、一屏展示成效等，推动公益诉讼高质效。二是深化运用大数据法律监督模型。今年最高人民检察院搭建了全国大数据法律监督模型管理平台，已成为焦作检察每位办案人员的“金钥匙”，通过法律监督模型最大程度激发“数据”对公益诉讼检察办案效能的放大和倍增作用。三是注重科技手段取证在公益诉讼中的应用。积极应对检察公益诉讼案件涉及领域越来越广、专业程度越来越高的新挑战新要求，加快打造以卫星遥感、无人机航拍、快速检测为代表的检察公益诉讼技术支持体系，提高线索发现能力和证据收集固定能力。

（四）加强公益诉讼法律宣传，讲好检察好故事。文旅市场的繁荣发展不是一家的事情，公益保护同样也是一项系统工程，都需要多部门之间的配合。检察机关应充分利用微信、报纸、电视、专栏等多媒体平台，主动开展法律监督职能特别是公益诉讼检察职能的宣传推介，提升社会认知度和影响力，与多方行政机关化解分歧，形成共识，进而推动各保护部门共同形成密切协作公益保护格局，促进双赢多赢共赢。