分级干预体系下专门矫治教育制度研究

焦作市检察院  赵雅鑫

焦作市山阳区检察院  薛凌楠

 

在我国目前的分级干预矫治体系中，专门矫治教育扮演着关键角色，肩负着教育和刑罚之间的衔接重任。从制度层面看，从《关于进一步深化预防青少年违法犯罪工作的意见》到《关于加强专门学校建设和专门教育工作的意见》，再到《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（后统称《预防未成年人犯罪法》）和《中华人民共和国刑法修正案十一》（后统称《刑法修正案（十一）》），专门矫治教育在立法上已有了基本的制度规范。但具体施行时，依然存在性质界定不清、评估标准未建立、程序分流规定缺失以及权利救济途径缺乏等突出问题。对于未达刑事责任年龄的加害者，仍面临着“一放了之”的困境。因此，完善专门矫治教育制度具有紧迫性。

一、分级干预体系下的专门矫治教育现状

（一）分级干预体系的构建与探索

1.未成年人罪错行为分级干预体系的法制基础

2020年，我国《预防未成年人犯罪法》经过重新修订，明确提出了对未成年人不良行为和严重不良行为的分级干预。这一修订为构建我国分级干预体系奠定了坚实的法制基础。新法依据未成年人罪错行为的轻重程度，将其划分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三个层级，并针对不同层级设定了相应的干预措施(详见图1）。这一划分不仅体现了对未成年人罪错行为处理的精细化和差异化，而且明确了家庭、学校、政府及司法机关等多元主体在分级干预体系中的职责与分工。通过这部法律的实施，我国分级干预体系的基本框架得以确立，为有效预防和矫治未成年人罪错行为提供了有力的制度保障。

图1 分级干预体系基本框架

此外，各项法律中关于罪错未成年人的特殊制度规定，如《中华人民共和国刑法》（后统称《刑法》）中对刑事责任年龄的规定以及《中华人民共和国刑事诉讼法》（后统称《刑事诉讼法》）中关于附条件不起诉、犯罪记录封存等未成年人诉讼制度的规定，共同构成了分级干预体系的重要制度组成部分。这些特殊制度规定不仅体现了对未成年人罪错行为的特殊关注和保护，也为分级干预的实施提供了明确的法律依据和操作指导。

2.检察机关牵头推动分级干预体系的实践探索

在我国，分级干预体系的构建与实践主要由检察机关牵头推动，并得到了多方主体的积极参与和配合。自2012年《刑事诉讼法》正式引入附条件不起诉制度以来，检察机关在未成年人司法保护中发挥了重要作用。他们充分利用这一制度优势，积极协调社会各方面力量，共同开展对罪错未成年人的帮教救助工作。以上海市浦东新区人民检察院为例，早在2013年，该院便创新性地提出了“三级干预、四重保护、五星联动”的分级干预机制。这一机制以检察院为核心，联合公安、教育、政府及社会平台等多方主体，共同构建了一个多层次的未成年人保护网络。在这一机制下，针对不同层级的罪错行为，检察院能够联合各相关部门采取针对性的帮教措施，确保教育矫治工作的精准性和有效性。此外，随着我国未成年人司法保护工作的不断深入，分级干预体系在实践中也得到了不断完善和发展。越来越多的地区开始探索适合本地实际的分级干预模式，并积累了一定的实践经验。这些实践探索不仅丰富了我国未成年人司法保护的理论体系，也为未来分级干预体系的进一步完善提供了有益的参考和借鉴。

（二）专门矫治教育在分级干预体系中的定位

1.性质界定：保护处分说之提倡

关于专门矫治教育的性质界定，是我国完善未成年人矫治制度和分级干预体系的重要一环。目前存在的不同观点，如“保安处分说”、“保护处分说”和“司法教育保护说”，都从不同角度对专门矫治教育的性质进行了阐述。“保护处分说”强调的是国家对罪错未成年人的保护和矫正责任，基于“国家亲权”观念，将罪错未成年人视为家庭教育和不良社会环境的受害者，并主张国家应采取措施帮助他们纠正行为。这种观点体现了对未成年人的特殊关怀和保护。“保安处分说”则更侧重于社会防卫的目的，认为专门矫治教育是对罪错未成年人采取的预防其再次犯罪的处分措施。这种观点强调了对社会安全的维护和对未成年人犯罪的预防。而“司法教育保护说”则起源于收容教养时代，主张通过政府行为将罪错未成年人与不良环境相隔离，以达到保护和教育的目的。这种观点结合了司法和教育两个方面的考虑。

从我国现有的法律规定来看，专门矫治教育是针对构成犯罪但未达刑事责任年龄的未成年人采取的处分措施，且不属于“刑罚”范畴。同时，我国预防未成年人犯罪法将专门教育定性为保护处分措施，专门矫治教育与其同属分级干预体系中的核心制度，因此在性质上更接近于保护处分。

此外，从域外立法来看，大多数国家都将少年处遇定性为保护处分性质的措施。例如日本和韩国的少年法都明确规定了保护处分的对象为犯罪少年、触法少年、虞犯少年三类主体。我国专门矫治教育的适用对象与这些国家的保护处分对象相似，都是针对罪错未成年人。因此，专门矫治教育具有保护处分的性质是合理的。

2.功能定位：教育和保护之结合

收容教养制度在过去曾发挥过一定的作用，但其功能定位偏重“惩戒”而忽视了“教养”，导致其在实践中逐渐失去了其应有的效果。这一制度的没落主要原因在于其未能有效地结合教育与保护，未能真正实现对罪错未成年人的有效矫治。对于收容教养制度的反思，使我们认识到在构建新的矫治制度时，必须注重教育与保护的平衡，确保矫治措施既能够达到预期的惩戒效果，又能够真正帮助罪错未成年人重新回归社会。

最高人民检察院在《2018—2022年检察改革工作规划》中提出的“探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”，为专门矫治教育的构建指明了方向。专门矫治教育立足于教育和保护未成年人，与保护处分相契合，体现了“教育为主，惩罚为辅”的未成年人刑事政策理念。专门矫治教育不仅是对罪错未成年人的一种处遇措施，更是一种教育和保护的机制。其功能定位在于通过教育矫治，帮助罪错未成年人认识到自己的错误，改正行为，重新融入社会。同时，专门矫治教育也强调对未成年人的保护，避免其受到过度的惩罚和歧视，确保其合法权益得到保障。

专门矫治教育作为分级干预体系中的核心措施，应当追求教育矫治效果的最大化。在实施专门矫治教育时，既要注重教育的深度和广度，确保罪错未成年人能够真正受到教育和感化；又要注重矫治的针对性和实效性，根据每个未成年人的具体情况制定个性化的矫治方案，确保其能够得到有效帮助。同时，还应关注矫治后的跟踪和评估工作，确保罪错未成年人能够真正回归社会，实现矫治效果的持久化。

二、基于分级干预体系的专门矫治教育实施困境

（一）制度漏洞：法律规定模糊存疑

在未成年人罪错行为矫治领域，罪错行为的分级分类不清晰、等级跨度大成为制约专门矫治教育有效实施的关键因素。目前对罪错行为的划分标准分歧较大，主要有“三分说”“四分说”“五分说”三种划分类型（详见表2）。《预防未成年人犯罪法》对严重不良行为的界定涵盖了治安违法行为与触刑免责行为等多个层次，这种宽泛的界定使得针对不同罪错程度的未成年人难以实施精准化的矫治措施。根据《预防未成年人犯罪法》第45条的规定，对于实施了触刑免责行为的未成年人，在经过专门教育指导委员会的评估同意后，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。然而，对于未经评估的触刑免责行为，往往与其他治安违法行为一同被视为严重不良行为，从而适用相似的干预措施。这种分级不清晰的现象不仅扰乱了分级干预体系的秩序，更使得专门矫治教育的适用对象标准变得模糊，影响了矫治教育的针对性和实效性。

表1   罪错行为的划分

从法律层面来看，《刑法修正案（十一）》虽对触刑免责的未成年人提出了专门矫治教育的要求，但相关法律规定在执行过程中仍存在诸多疑问。根据《预防未成年人犯罪法》第45条第一款的规定，专门矫治教育的适用需要经过专门教育指导委员会的评估同意，并由教育行政部门会同公安机关共同决定。然而，在此过程中，公安机关既作为评估主体，又扮演决定主体的角色，这种权限的集中可能导致决策过程中的主观性和偏差。再者，专门教育指导委员会的评估工作在实际操作中也存在诸多不明之处。评估标准、职责划分以及评估程序等方面的缺失使得评估工作的公正性和有效性受到质疑。职责划分的不明确可能导致委员会成员在评估过程中相互推诿，而评估标准和程序的缺失则使得评估结果缺乏科学依据和说服力。这不仅影响了评估工作的质量，也增加了对专门矫治教育决策的监督难度。

（二）运行缺陷：内部分流与外部衔接欠缺

1.专门学校内部欠缺处遇措施分流机制

尽管《预防未成年人犯罪法》第45条明文规定，专门学校内部应设置专门场所，用于未成年人的专门矫治教育，然而，由于缺乏有效的分流机制，专门教育与专门矫治教育在实践中往往采用相同的教育矫治手段，这与分级干预的理念相悖。在专门教育和专门矫治教育的性质经常被混同使用的情况下，缺乏清晰的分流机制导致专门学校承载了过多的功能，如共同教育、义务教育、职业教育等。对专门学校寄予过高的期望，必然引发制度性质、适用对象、决定程序、矫治手段等方面的混乱。实施触法行为和触刑免责行为的未成年人若适用相同的干预措施，将难以开展有针对性的矫治教育，这种缺乏针对性的教育理念严重阻碍了分级干预体系的落实。

深入剖析欠缺分流衔接机制的根本原因在于，专门教育和专门矫治教育的界限模糊不清，立法术语相近且未能体现其本质特征。当前，学术界与实务界对于专门教育和专门矫治教育的区分尚未形成共识，这在一定程度上影响了两者在适用对象、决定机制、矫治手段等方面的区分。作为专门学校的专门处遇措施，专门教育和专门矫治教育应当在多个维度进行明确区分，唯有廓清其根本性质和体系定位，才能有效解决专门矫治教育措施与其他干预措施分流不顺、衔接不畅的问题。

2.分级体系层面缺乏刑行处遇衔接机制

分级干预不仅依赖于多样化的干预矫治措施，更依赖于整个矫治体系的协同运作。除了教育矫治手段之间的衔接配合问题，刑行处遇措施的外部配合不顺畅同样是专门矫治教育制度适用的重要困境。构建刑行处遇衔接机制具有现实的必要性，单一措施的孤立适用往往无法有效实现未成年人的教育挽救。遗憾的是，新修订的《预防未成年人犯罪法》和《刑法修正案（十一）》并未构建有效的刑行处遇衔接机制。未成年人的悔过态度和社会危险性是一个动态变化的过程，孤立地运用专门教育、专门矫治教育或核准追诉等措施，可能陷入“一罚了之”或“一放了之”的双重困境。因此，建立动态的分流衔接机制，根据未成年人矫治教育的实际需求采取针对性的处遇措施，是最大化教育矫治效果的关键所在。

（三）权责不清：实质主导部门定位不明

根据《预防未成年人犯罪法》与《未成年人保护法》的相关规定，未成年人的矫治教育工作中，检察机关与公安机关各自承担着明确的职责分工。公安机关的主要职责涵盖制止未成年人的严重不良行为、采取相应的矫治教育措施，以及决定送入专门学校等核心任务。而检察机关则主要聚焦于依法监督这一特色职能，确保矫治教育工作的规范进行。此外，公安机关与检察机关在犯罪预防这一领域上共同承担着责任。同时，矫治教育工作的实施还需专门教育指导委员会以及教育行政部门等部门的协调配合，形成多部门联动的工作机制。

然而，当前专门矫治教育的决定工作规定由公安机关和教育行政部门共同承担。但公安机关在组建专门少年警务队伍时面临着警力不足等现实困境，这在一定程度上影响了矫治教育工作的深入开展。与检察机关设立专门的未成年人检察部门形成鲜明对比的是，公安机关尚未建立起专业化的少年警察机构。这一现状在一定程度上制约了公安机关在矫治教育工作中的效能发挥。同时，当教育行政部门和公安机关作出决定后，若监护人不同意未成年人接受专门矫治教育，该决定的执行力便成为了一个问题，公安机关无法在矫治教育工作中充分发挥其应有功能。

相较之下，检察机关在实践中展现出开展罪错未成年人专门矫治教育工作的明显优势。其职能由传统的“捕诉监防”向“捕诉监防教”转变，使得检察机关在未成年人帮教工作中表现出更强的主动性，逐渐成为专门矫治教育的实质主导部门。这一转变不仅拓宽了检察机关的工作范畴，也提升了其在矫治教育工作中的影响力和执行力。但是法律尚未明确检察机关在矫治教育工作中的主导地位，更未充分发挥检察机关的监督职能。导致缺乏对专门矫治教育决定权的有效监督和权利救济渠道，与现代法治精神中的人权保障原则相悖。

三、专门矫治教育制度的完善路径

（一）细化专门矫治教育的制度规定

1.明确分级分类原则

《预防未成年人犯罪法》将专门教育和专门矫治教育的执行场所统一于专门学校，但在实际操作中，对不良行为和严重不良行为的界定不够清晰，导致专门教育和专门矫治教育的适用对象存在混淆。为避免专门学校目标定位不清晰、功能定位混乱，应当坚持分级分类原则，确保专门学校在分级分类原则指引下办学，进一步优化其管理模式。在分级分类原则下，应明确区分专门矫治教育的适用程序、决定主体以及矫治措施，确保每一环节都能精准对接未成年人的不同需求，实现教育的最大效果。

2.严格适用标准

根据《预防未成年人犯罪法》的相关规定，专门矫治教育的适用对象为触刑免责行为，且无需经过监护人同意，经专门教育指导委员会评估与教育行政部门和公安机关决定即可实施。相较于专门教育，专门矫治教育在限制人身自由方面更为严格，因此其适用对象应更为明确和严格。应当以未成年人的行为恶劣程度、人身危险性和社会危害性作为实质性判断标准，对严重不良行为进行精细化划分，确保专门矫治教育的适用对象的判断标准更明确。

3.完善专门矫治教育的程序

专门矫治教育作为对公民人身自由进行限制的处遇措施，其程序的公正性、专业性和正当性至关重要。当前《预防未成年人犯罪法》规定，专门教育指导委员会行使评估权，教育行政部门和公安机关行使决定权，确立了专门矫治教育制度启动-执行-转出基本流程，后续应当细化专门矫治教育的程序规定。2022年4月19日，海南省率先出台了《关于加强专门学校建设和专门教育工作的实施意见》，规范了专门学校的入学、转出程序和管理制度。为其他地区提供了有益借鉴。此外，为保证专门矫治教育的中立性和公正性，应完善救济程序，确保不同主体间能够相互配合、相互制约。检察机关作为法律监督机关，应被赋予对专门矫治教育的全流程监督权，以确保其依法、规范运行。

（二）建立专门矫治教育的双向衔接机制

专门矫治教育的核心理念在于“以教代刑”，旨在防止触刑免责行为导致的潜在社会风险，专门矫治教育在执行过程中的有效衔接对于确保其矫治效果的实现具有至关重要的意义，应当考虑其在整个分级干预体系中的顺畅运行。因此建立专门教育与专门矫治教育间的内部衔接以及与现有处遇制度之间的外部衔接机制显得尤为关键。

首先，加强专门矫治教育措施执行主体之间的协调与配合是构建完善分级干预体系的基石。关于执行主体的衔接问题，应当将专门矫治教育置于分级干预体系的整体框架中，重视其与专门教育以及其他干预措施之间的顺畅流转与有效衔接。为此，需要转变传统的责任主体决定模式，根据专门矫治教育的实际需求和目标，构建主体间的衔接配合机制。具体而言，应通过科学的评估报告来确定行政决定主体或司法决定主体的选择，并根据矫治效果、工作阶段以及未成年人的个体特征动态调整责任主体。唯有确保多方主体间的紧密配合与有序衔接，才能有效贯彻未成年人教育挽救的方针，保障对罪错未成年人的教育挽救效果。

其次，需要以未成年人矫治教育效果的最大化为目标，执行双向流转的有效衔接。目前，《预防未成年人犯罪法》虽然规定了专门教育向专门矫治教育的流转情形，但完整的分级干预体系应包含动态的双向流转机制。因此，应在专门教育、专门矫治教育等处遇措施之间构建双向转换渠道，使分级干预体系具备持续性跟踪和阶段性变动的功能。对未成年人在专门矫治教育过程中的悔过态度、社会危险性等进行及时评估，并根据评估结果适时调整矫治教育手段。对于教育感化效果较好的未成年人，应允许其向专门教育流转；而当教育矫治手段不足以挽救未成年人时，则应及时恢复刑罚措施，以避免因“案结事了”而陷入“无效矫治”的困境。

（三）引入司法权的参与和监督

专门矫治教育是针对构成犯罪但未达到刑事责任年龄的未成年人所实施的一种特殊教育措施。根据我国《中华人民共和国刑法》第17条以及《预防未成年人犯罪法》的相关规定，专门矫治教育并不属于刑罚范畴，而是一种保护处分措施。然而，需要注意的是，专门矫治教育具有剥夺或限制人身自由的性质，因此其执行过程应受到司法权的参与和监督。在分级干预体系中，专门教育与专门矫治教育作为两种重要的干预手段，均被视作保护处分措施。这意味着我们需要将专门教育与专门矫治教育在性质上进行区分，前者更多地体现为行政保护措施，而后者则应纳入司法保护措施的范畴。

目前，专门教育与专门矫治教育的决定程序均依赖于专门教育指导委员会进行评估。该委员会由政府组织，成员包括行政人员、社会工作者、司法人员等多方代表。然而，这种行政、司法共同决策机制可能导致司法处遇措施的刑行权力行使出现紊乱。专门矫治教育针对的是触刑免责的未成年人，不宜与专门教育决定人员比例完全一致。应当增加司法权在决策过程中的权重，将专门矫治教育的决策过程纳入司法审查范围，确保对未成年人自由的侵犯严格限制在“保障矫治教育效果所必需”的范围内，确保决策的公正性和合法性。赋予人民检察院在专门矫治教育中的实质主导地位，发挥其检察监督的职能，对专门教育指导委员会在专门矫治教育制度启动与变更过程中的监督，以保障未成年人的合法权益得到充分保护。

（四）加强专门学校场所建设

目前，专门学校的建设不均衡，部分地市仍存在空白。专门学校在执行专门矫治教育任务时，面临着场地设施不完善、师资力量不足等问题。因此，加强专门学校建设势在必行。一方面，应加大对专门学校基础设施建设的投入，提升其硬件水平，确保能够满足专门矫治教育的需求；另一方面，应加强对专门学校师资队伍的培养和引进，提升其专业素养和教育教学能力，确保能够为学生提供高质量的教育矫治服务。对于专门学校建设仍旧空白的地市，可以考虑与中职类学校合作，利用现有的场地划拨专门教室开展专门矫治教育。

同时，专门学校在执行专门矫治教育任务时，还应注重与家庭、社区等社会力量的合作与联动。通过与家长、社区等建立有效的沟通机制，共同关注未成年人的成长和发展，形成教育合力，提升教育矫治效果。此外，专门学校还应积极探索和创新教育模式和方法，根据未成年人的不同特点和需求，制定个性化的教育方案，提供多样化的教育服务，以更好地促进未成年人的健康成长和全面发展。

四、结语

分级干预体系下专门矫治教育的研究，对罪错未成年人的矫治与未来发展具有重要意义。专门矫治教育作为分级干预体系的核心制度之一，其完善与否直接关系到教育与刑罚的顺畅配合，以及罪错未成年人矫治效果的实现。当前，尽管我国已初步构建了分级干预体系，并明确了专门矫治教育的定位，但在实际操作中仍面临诸多挑战。未来我们需要在立法和实践层面双重发力，一方面，通过立法明确专门矫治教育评估标准、程序分流及权利救济途径等关键要素，为其实践操作提供明确的法律依据和指导。另一方面，加强专门学校的建设和运行规范，确保其能够按照分级干预体系的要求，为罪错未成年人提供有针对性的矫治教育服务。同时，还需要促进家庭、学校、社会、司法机关、政府等多方主体的密切配合，形成合力，贯彻分级分类原则，共同推动专门矫治教育制度的完善和发展。